中國推「生產者責任延伸制度」 要求改善產品設計與後端處理

中國回收循環經濟

作者/譯者:馮灝(中外對話研究員)

《重點摘要》中國計畫建立生產者責任延伸制度,對生產者提出四項責任,分別是環境友善設計、使用再生原料、正規廢棄物管理和回收利用、以及加強資訊公開。還要將市場機制和垃圾回收的公共事業有效結合、形成符合消費者習慣的新的回收管道。

中國正試圖用更精細的新制度讓電子產品和汽車生產者負擔更多的環境責任。

垃圾,尤其是含有多種有毒有害物質的電子垃圾,已經成為全球面臨的環境問題。根據聯合國大學發佈的《2014年全球電子廢棄物監控》,2014年全球共產生4180萬噸電子廢棄物,其中,中國產生600萬噸,佔比14.3%,不容小覷。以手機為例,中國信息通信研究院數據顯示,2016年中國手機市場出貨量為5.6億支。業界預測,未來幾年中國每年更新的手機數量可能會達到4億至5億支,而這代表在此之前已丟棄10億支左右的廢舊手機。這些被棄之不用的產品給環境帶來了巨大隱患。

很快,中國電子產品行業將面臨新的環保制度壓力。根據中國國務院發佈的生產者責任延伸制度(Extended Producer Responsibility,以下簡稱EPR)推行方案,發改委、環保部等政府部門需在2017年底前提出電器電子產品回收處理工作方案。國務院同時提出,到2025年,中國要建立重點產品的EPR制度,環境友善產品設計「取得重大進展」,至少一半的廢棄產品將要可以透過正規管道回收與循環利用。

生產者的環境責任 

新的EPR制度定義了四項生產者的環境責任,分別是開展環境友善設計、使用再生原料、正規廢棄物管理和回收利用、以及加強資訊公開。前兩項試圖從源頭減少產品環境足跡,後兩項則試圖讓生產者承擔起產品生命週期的追蹤和循環利用的責任。

北京大學城市與環境學院副教授童昕長期以來關注EPR制度,她告訴中外對話,廢棄物管理一直都不是由環保部全權負責,問題在於各機構間責任劃分不清與重疊。新的制度嘗試克服這個問題,「定了調子」:要求產業鏈的每個環節都要負起責任,而生產者又是其中的關鍵。

首批將推行EPR的重點產品為四類,分別是電器電子產品、汽車、鉛酸電池和飲料包裝。

對這些行業而言,實行EPR必然意味著成本的增加。對此,聯合國環境署、同濟大學環境與可持續發展學院教授杜歡政認為,成本的確是生產者關心的重要問題,但是名義上是生產者責任,其實最終會通過產品價格的上漲,轉嫁到消費者身上,這一點在選擇試點行業的時候就已經列入考慮。

以家電行業為例,其產業聚集度高,大企業佔市場份額的八到九成,在這樣的行業中,生產者如果將環境成本內化到生產過程中,成本的上升將是全行業性的。這意味著如果上升的成本難以在盈利空間內被消化,那麼整個行業的產品價格將會上漲,最終由消費者承擔。


中國電器電子產品居民持有量(萬台)。來源:中國家用電器研究院《中國廢棄電器電子產品回收處理及綜合利用行業白皮書2015》

2006至2015年電器電子產品理論報廢量(萬台)。來源:中國家用電器研究院《中國廢棄電器電子產品回收處理及綜合利用行業白皮書2015》

EPR改革 納入產品設計與後端處理

新的EPR制度試圖完善中國現有的廢棄電子產品回收利用制度。此前,中國於2008年頒布《循環經濟促進法》,提出在生產、流通和消費等過程中減少資源消耗和廢棄物產生,以及生產者須負責產品生命週期的環境足跡此一原則,但並未提出可供執行的細則。

2009年,中國推出具有操作性的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》,其中包括廢棄電子電器產品的目錄制度、電子產品處理基金制度、處理企業(編按:指處理電子廢棄物的企業)資格許可制度等一系列沿用至今的制度。但這一條例只局限在回收和處理環節的規範化,並沒有嘗試推動生產設計環節的改善。

新的EPR制度嘗試做出改變,從原料選擇、產品設計到回收處理,將產品全生命週期的環境足跡的控制納入實際操作規程中。

此外,EPR制度還鼓勵更正規的電子垃圾回收方式。例如,該制度首次提出建立互聯網商業模式的電子產品回收機制,讓消費者可以更方便地使用正規回收管道,而非隨意丟棄或賣給非正規廢棄物回收者。

將市場機制和垃圾回收的公共事業有效結合、形成符合消費者習慣的新的回收管道,是EPR制度開啓的改革方向。

事實上,已經有一批電子垃圾回收網絡平台在探索正規而市場化的新模式,例如香蕉皮、阿拉環保網、回收哥、咸魚、愛回收等。

EPR制度與非正式回收大軍

中國政府之所以想方設法促進正規回收處理的普及,是因為目前中國大部分的電子垃圾繞過了正規管道,流入沒有資格的回收者和處理商手中。根據中國家用電器研究院的研究,2015年,非正規管道回收了86%的廢棄電子產品。

政府對於電子廢棄物處理企業有著嚴格的資格許可和總量控制,目前拿到環保部處理資格許可的企業僅有109家。多位專家告訴中外對話,由於大量廢棄產品被非正規的小工廠、小攤販收去,正規處理企業根本「吃不飽」,設備大比例空轉。

工信部中國電子信息產業發展研究院(賽迪智庫)節能與環保研究所副所長李博洋告訴中外對話,有資格的處理企業需要擁有符合國家環保要求的生產線,採用合規的技術和設備對廢棄物進行拆解、處置、利用等,同時要提供員工基本的勞動保護。這一條生產線就好幾千萬,在與個體廠商的成本競爭中處於劣勢。

儘管電子產品處理基金對正規處理企業予以補貼,但按季度發放的補貼在實際操作中時常延遲發放,甚至有拖過一年以上的情況。

李博洋坦言,非正規管道不可控且難以監管,所以政府希望把廢棄產品盡量拉到正規回收管道來。

但個體拾荒者也對城市環境的維持有重要的作用。EPR制度只能觸及正規的生產和回收企業,忽略了這個群體。

非正式回收和處理一方面導致低價值零件的隨意丟棄,產生二次污染,加重環境負擔;另一方面,在失業保險、勞動安全和健康方面,非正規回收業者不受法律規範,屬於不受制度照顧的弱勢群體。事實上,對這些必要環節的省略正是這一灰色產業鏈的競爭優勢所在。

童昕表示,正規和非正規回收處理之間的關係,是目前政策面臨的棘手問題,如果不控制拾荒的部分,正規體系建了也是白建,根本收不到廢棄物。但她又強調,直接剝奪拾荒者的飯碗是否可行,仍然是一個複雜的問題。

 

圖片來源:Soctech
資料來源:環境

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