這兩天，當台灣節目針對「馬習會」議論紛紛的同時，你知道國際間正熱烈討論著11月底將開始的COP21嗎？網路上關於COP21的議題討論熱度持續增加中，如果從Google搜尋趨勢(Google Trends)觀察，不難看出在Google搜尋引擎上，針對”COP”此關鍵字的搜尋，2015年更甚以往。

圖片說明：2004年起，於Google搜尋關鍵字”COP”的搜尋量趨勢，2015年討論熱度更甚以往。

氣候高峰會還沒正式舉行，便已在各網路及媒體引起軒然大波，更別說11月底起兩週的會議期間及最後結果出爐後，所引起的後續效應。
但究竟為何今年COP21備受各國和各界關注呢？我們可以從歷屆COP會議的協商結果觀察。

 

了解COP會議，必須先知道《聯合國氣候變化綱要公約》

氣候變遷相關議題在國際上的討論與談判已歷經多年，從1988年開始，氣候議題首度於聯合國大會中討論，往後氣候變遷的議題便持續受到國際社會的關注。
儘管當年並無科學根據證實氣候變化是會衝擊到人類生存，1994年，150個國家於紐約聯合國總部，成功說服通過《聯合國氣候變化綱要公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)，並於隔年(1995年)開始一年一度的UNFCCC締約國大會(Conference of the Parties, COP會議)，提供各國官方代表與相關利益團體談判協商的溝通平
台。

 

COP會議走了二十多年的路，這20年決議了什麼？

l   1995年~2005年：簽署全球法律約束的《京都議定書》，碳排限制的重大里程碑

1997年的COP3京都會議，共同通過《京都議定書》，共有37工業國和歐盟簽署此份協議，承諾在第一承諾期2008~2012年間溫室氣體排放量比1990年基準平均減少5.2%，各別國家的目標數字有所差異，其中歐盟減少8%、美國7%、日本6%。

而為了讓簽署國家能以具成本效益方式達到設定目標，協議中更進一步提出三個市場基礎的彈性「京都機制」：
1. 清潔發展機制」（Clean Development Mechanism, CDM）
2. 排放交易（Emission Trading, ET）
3. 共同履行（Joint Implementation, JI）

儘管1997年便通過《京都議定書》，但由於協議上對生效具一些標準，《京都議定書》實際生效經過七年的談判，而在此階段的COP會議，主要也以《京都議定書》的推動和順利運作為談判重點，對於各國溫室氣體減量的規範與目標，則是以已開發的工業國為主。而《京都議定書》最終在2005年2月16日的正式生效，也就此展開對碳排放限制的時代。

而值得注意的是，當時最大碳排國－美國，最後並未簽署《京都議定書》，這也是《京都議定書》被質疑實質效益的很大原因。然而無可厚非的是，《京都議定書》至今仍是全球唯一具法律約束力的全球氣候協議。

 

l   2006年~2015年：已開發國家與開發中國家之間的愛恨情仇

隨著金磚四國及東南亞等新興國家的崛起，也因工業化在碳排上持續增加，此階段COP會議中，較明顯地開始討論開發中國家面對氣候變化的因應及責任，也較有進展的討論到已開發國家該如何協助開發中國家減緩溫室氣體的排放。
在COP16坎昆會議後，全球有了共識目標：全球平均氣溫需控制在升溫不超過2℃之內。而接下來的COP會議所協商談判的重點，主要含以下三大方向：

1.     《京都議定書》接下來的新減排協議
2008年開始，各國主要先針對《京都議定書》第一承諾期在2012年結束後，能延續「第二承諾期」作進一步的討論，希望以無縫接軌的方式，於2013年正式啟動「第二承諾期」。最後也於2012年的COP18多哈會議上正式達成協議，讓《京都議定書》效力期限正式延長至2020年，「第二承諾期」也於2013年1月1日正式生效。
接著，在COP17德班會議上，也開始討論《京都議定書》第二承諾期到期後的新法律效力的文件，並預計於2015年COP21巴黎會議中完成討論。

2.     綠色氣候基金的協商與氣候融資的討論
從2009年COP15哥本哈根會議與2010年的COP16坎昆會議上，已開發國家決議成立協助開發中國家進行氣候變遷的調適與應變措施的「綠色氣候基金」(Green Climate Funds)，承諾2010至2012年間，已開發國家啟動300億美元的快速啟動基金；更承諾在2020年前，透過公部門與民間部門的投資，每年聯合募集1,000億美元，為長期資金(Long-term Finance)，作為協助開發中國家減緩與調適暖化相關的經費。幾次COP會議上，也持續減討資金的投入、營運方式、各界參與的方法等。根據今(2015)年10月，經濟合作暨發展組織(OECD)公布的統計數據來看，2014年共動用618億美元，距離原承諾的1,000億美元，仍有三分之一的差距。

3.     捍衛氣候正義的倡議崛起
COP16坎昆會議上，開始了「氣候正義的新倡議」，首次將人權、原住民及性別的考量納入氣候談判的決議中，批判因全球暖化所導致的不正義、剝削及資源與風險分配不均的問題與現實：已開發國家享受了工業革命後近200年的經濟成果，而許多低度開發與小島型國家卻因此必須承擔氣候變化帶來的結果。
到了COP19華沙會議，開發中國家更提議「損失和損害補償機制」的設立，要求已開發國家協助島國與低度開發國家因氣候變遷導致的災害，但已開發國家多以經濟不景氣與預算壓力為由，表達反對立場。儘管會中兩方僵持，會議最後仍決議建立一個國際機制，提供弱勢人群保護，使其得以避免因為極端氣候事件而遭受損失，是謂華沙損失與損害國際機制(Warsaw International Mechanism for Loss and Damage)，但細節將於2016年進一步討論。

觀察下來可見，從2009年至今，各國仍未能在應對溫室氣體排放上產出任何共識的協議，已開發國家與開發中國家之間更多半是在一個對峙的立場。也因此，各界對於今(2015)年底COP21巴黎會談可能帶來的結果，其實充斥著樂觀與悲觀的兩種態度。

 

2020年《京都議定書》將被淘汰，COP21巴黎會議將決定未來10~15年？

觀察這二十年來COP會議協商，可看出隨著開發中國家加速的發展，所帶動影響氣候變化的衝擊與調適，是一股不可小覷的力量。
由近五年的談判關係來看，在巴黎會議開始之前，以下五個面向值得我們觀察和思考：

1. 已開發國家和開發中國家間的關係：
已開發國家和開發中國家之間的態度與角力關係是決定這次COP21成敗多寡的一大關鍵，特別在近幾年來，雙方在面對氣候變遷的當責性並未積極展現。如何將彼此對峙談判的關係，化為彼此互信、永續共榮的合作態度，將是決定月底巴黎會談能否簽署一份接續《京都議定書》，具法律效力的全球氣候協議，並將決定性地影響未來10~15年各國和各領域的方向。

2. 環境、社會、經濟三方面的考量：
儘管談到氣候變遷，較直接聯想到的是在環境面上的承諾與目標制定，但隨著全球化的發展，近幾年逐漸提出更多社會面與經濟面的交互影響及衝擊，像是資金的投注、氣候正義的提倡等，帶出更多面向的考量因素。在環境面、社會面、經濟面三者之間的考量比重及確實履行，將影響各國對這新的全球氣候協議的認同度。

3. 企業所扮演的角色與態度：
各國政府間的談判是影響全球政策及法規的一大關鍵，但企業在面對氣候變遷的對應上，更扮演著齒輪的角色，促進因應氣候的相關行動。像是近幾年低碳經濟轉型趨勢被提倡且認同，相關技術的移轉與突破創新、各國能源開發與分配比例、氣候基金的募集，更是與企業息息相關。因此，企業遵循法規修改的因應是基本，企業領導者更應採取積極的當責態度，將是加速推動氣候變化的調適與因應成效的一大推手。

4. NGO等相關單位及公民聲音被重視程度：
政府單位重視非政府單位及公民聲音的程度，也將是影響這次會議協商的關鍵因素。除了從上而下（Top-Down）的談判外，從下而上（Bottom-Up）力量的齊聚，更是不可忽略。而今年350.org在全球許多城市推動遊行，公開對政府表達「讓80%以上的化石燃料留在地底，並在2050年前轉換100%再生能源」的訴求。這也可能是繼2009年以來，全球公民在氣候行動上的最大盛事。

5. 各國針對這次巴黎會議所提出的INDCs：
最後，COP21巴黎會議協商的評估和依據，便是今年各國所提出自己的「國家自主預期貢獻」(Intended Nationally Determined Contributions, 簡稱INDCs)，包含過去成果的檢視、減碳目標與策略的提出、調適政策的規劃等。因此，從各國10月底前所交出的INDCs，略可端倪出該國家在面對月底會談的態度。


面臨2020年《京都議定書》第二承諾期即將告一段落，在月底巴黎會議上，各國最終能達成多少共識與協議，是各界所矚目的焦點。而下週五，我們將針對幾個重點國家所繳交的
INDCs，做進一步的分析，來看COP21巴黎會議的更多發展可能。

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照片來源：Flickr

文章標籤：氣候變遷、COP21、UNFCCC、京都議定書